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 02-16-2007 16:30:15 中国青基会通讯 全国政协委员 徐永光 范宝俊 点击:

非营利组织在经济社会可持续发展中的地位不可忽视
      
   现代社会的社会组织可以分为三大类,即政府组织、营利组织和非营利组织。在我国,受民间组织有关法律调整的非营利组织主要包括各类社团、基金会以及民间非企业单位。 

   伴随着改革开放,我国的非营利组织几乎从无到有,数量迅速增长,到2003年,全国已有社团、基金会和民间非企业单位近26万个。非营利组织的发展,对于促进经济、社会和人的全面发展意义重大。越来越多的人直接或间接受益于这些组织动员开展的各种社会公益活动。希望工程、春蕾计划、烛光工程、微笑列车、幸福工程、保护母亲河行动等公益品牌深入人心,参与公益事业正在成为一种社会风尚;许多行业协会努力推动行业自律,维护成员和消费者利益,为建立社会主义市场经济的正常秩序发挥着积极作用。 

   中共16届3中全会提出,要按照“五个统筹发展”的要求,完善社会主义市场经济体制,促进经济社会可持续发展。为了实现可持续发展,我们必须解决好诸如下岗职工再就业、弱势群体保护、环境保护、社区建设、教育、医疗卫生以及已经亮起“红灯”的社会分配不公、信用危机等一系列非常迫切的社会问题。这些问题的解决,需要发挥政府、企业和非营利组织三个方面的积极性。非营利部门的健康发展,能够有效地动员公民进行社会参与,大大降低解决各种问题的社会成本。 

   非营利组织负有关怀弱势群体、促进社会公正的使命,它们开展的公益活动,可以起到均衡社会分配、缓解社会矛盾的作用。社会分配机制,应包括三个层次:第一次分配通过市场,按照竞争性原则进行,出现贫富差距;第二次分配通过政府,按照强制性原则,以税收和社会政策调节分配,缩小贫富差距;第三次分配通过社会,按照志愿性原则进行公益捐赠,通俗地说就是“富帮穷”。正是通过“三次分配”使社会资源分配趋于公平。以希望工程为例,中国青少年发展基金会希望工程捐款每支出100元,就有89.8元从城市转移到农村,有87.7元从发达地区转移到贫困地区,有88.2元从中高收入阶层转移到底收入阶层。中华慈善总会在98华东水灾和抗击“非典”中,共募集款物合人民币近7亿元,都以最快的速度发放到灾区和抗“非典”第一线,起到了雪中送炭的作用。值得指出的是,这种通过非营利组织的“转移支付”是低成本高效率的。 

   提供社会服务是非营利组织的重要职能。随着政府职能的转变,必然会出现一些政府退出后的管理和服务的“真空”,这些“真空”需要非营利组织来填补。非营利组织的活动都是志愿性的,这就极大地提高了社会服务的效率。据统计,我国目前有组织的志愿者,包括扶贫、教育、科技、医疗、环保、法律援助、社区志愿者已经达到1000万人。2001年,我国18岁以上公民志愿服务贡献时间就达到189亿小时,其贡献值折合人民币1968亿元。非营利组织的发展,创造了公民互助的组织形式和参与方式,其作用不仅可以弥补政府在某些公共服务领域的“真空”,而且十分有助于推动互助、互惠、互信的社会信任体系的建立。这是现代文明社会必不可少的。 

   非营利组织还在实验创新,倡导社会潮流方面扮演着积极角色。一般而言,非营利组织都有自己特定的宗旨,偏重于关注社会发展的某一个方面,与政府相比对相关问题的反映可能更敏感。大家熟知一种现象,有的地方政府为了追求眼前的GDP增长,不惜以牺牲环境为代价,正是一些民间环保组织呐喊呼吁,“为无告的大自然请命”,才让那些急功近利的政府官员醒悟,并引起了全社会的关注。15年前,也是希望工程率先揭开了中国贫困地区基础教育落后的一角,倡导了全社会的捐资助学之风,被教育部评价为“走出了一条动员社会力量支持教育发展的新路子”。中华慈善总会的建立及其倡导的扶危济困活动,重新唤起了已被中国人遗忘多时的慈善理念。 

   我国的非营利组织遵循“非政治、非宗教”的原则,致力于社会的公正、和谐、文明、进步,和政府的关系不是对立,而是合作。推动非营利组织的发展,使之成为真正强大的社会“第三部门”,对于实现全面建设小康社会的宏伟目标意义重大。但是,与经济领域的改革相比,我国在社会领域的改革相对落后,民间非营利组织的发展还没有摆到应有的战略位置上,法律不完善,政策支持不力,非营利组织自身建设也不容乐观。主要表现在: 

  立法滞后 制约发展 

    改革开放20多年来,我国出台的经济法律法规数以千计,而针对公益事业和非营利组织的却屈指可数,而且某些法律法规已经不适应快速变化的经济社会发展要求。如颁布于1988年的《基金会管理办法》,规定基金会不能从捐款中提取行政管理成本。这种“零成本”管理的规矩在世界上其他国家没有见过。这意味着基金会做事越多,成本越高,风险也就越大,这是我国基金会很难做大的重要原因。同时,国家至今没有给基金会制订一个财务制度,要求套用《事业单位会计制度》,这种“将就”套用本身就是风险。 

   现行法规规定民间组织实行民政部门登记和业务主管部门管理的双重管理体制。这种体制一方面有利于强化政府的监管,一方面也造成了民间组织带有强烈的官办色彩,独立自主性不足,缺乏活力。另一方面,许多草根性的民间公益组织却因找不到“婆婆”,没有“出生”的权利。他们为了获得法人地位只好到工商部门去登记注册。如优秀的民间环保组织“地球村”、致力于非营利机构能力建设的“NPO信息咨询中心”都是在工商注册的。据清华大学NGO研究中心的调查,在工商部门登记的NPO约占5.1%。这些大多是比较活跃想合法地好好做事的民间公益机构。 

   立法滞后和过于刚性的管理体制,限制了非营利组织合法发展的空间,遏制了公众参与公益事业的积极性。非营利组织的这种生存环境如果长期得不到改善,可能会导致好的得不到保护,坏的缺乏惩处,良莠不分,逆向淘汰的恶劣后果。 

  资源匮乏 难于发展 

    在西方国家,不仅税收政策鼓励公众捐款,政府还把为数可观的社会福利资金拨给非营利组织,用于“购买服务”。他们认为,非营利组织的服务效率比政府高。美国非营利组织大约35%的收入来自于政府“埋单”,在西北欧国家,这个比例则更高。在我国,政府向非营利机构“购买服务”鲜有所闻,相反是有的地方政府还继续控制着社会公益捐赠资源。如某省政府在2002年发文规定:“社会慈善捐赠活动统一由民政部门组织管理,无特殊原因,不再批准其他部门和团体单独组织开展社会慈善捐赠活动”。按照我国《公益事业捐赠法》的规定,政府接受捐款是有条件限制的,即“在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求时”,政府“可以接受捐赠”。事实上,直到今天,政府仍然充当着社会捐赠的受赠主体,这使得民间组织唯一的财政来源大大减少。 

   我国的税法对公益捐款的税收优惠做了原则性的规定,但因财税部门的一些限制性解释,执行起来相当困难,许多公益机构实际上享受不到任何免税待遇。 

   公益事业离不开企业的支持,支持公益也是企业实现社会责任的重要途径。在这方面,跨国公司走在了前面,而国内企业在参与公益事业方面还非常落后。全国一千多万家工商企业,向希望工程捐过款的不超过10万个,不到1%。这说明,企业公民意识的缺乏,是我国公益事业发展的一个重要“瓶颈”。 

  能力不足 不利发展   

    我国的非营利组组织发展历史尚短,基本上是从政府部门衍化出来的,都在经历着自上而下、由官而民的转型,自身生存和发展能力相当脆弱。一方面,习惯于依托政府体制,依赖政府资源,不愿“断奶”,存在行政化、官僚化危机;另一方面,一些机构迫于生存压力,或受到市场利益的驱动,并没有把社会公众利益放在第一位,背离宗旨,挂羊头卖狗肉,存在诚信危机;更为普遍的问题是,非营利部门缺乏吸引优秀人才的机制。政治地位不高和经济待遇低,使人才们对这个部门敬而远之。据中华慈善总会对全国地、市以上慈善会团体会员的调查,慈善机构工作人员年龄在50岁(含)以上的占52%,30岁(含)以下的仅占16%;大专及以下学历的占66%,本科及以上的仅占34%。人才危机,严重困扰着非营利组织的正常健康发展。 

   鉴于上述问题,我们建议: 

   一、国家应加快非营利组织的立法,对现行法律法规中已不适应经济社会发展要求的内容,应尽快加以修订。建议适当降低民间组织设立的门槛,依法准入,依法治理,形成法律规范、政府监管、行业自律、社会监督、市场选择,优胜劣汰的非营利组织发展机制,让该出生的出生,该长大的长大,该夭折的夭折;对于非营利组织中的害群之马,则应坚决清除。创造出我国非营利组织发展的良好“生态环境”。 

   二、政府应更加重视和关心非营利组织的培育和发展,把它摆到建设社会主义物质文明、精神文明和政治文明的战略位置来考虑。结合政府机构改革,职能转换,多给民间非营利组织腾出一些发展空间,支持其独立自主地开展活动。对于公益性民间组织的发展,应提供更加宽松的条件,特别是要落实对这类机构的税收优惠政策,引导民间财力资源更多地流向社会公益事业。 

   三、应建立一个以自律为目标的非营利组织行业协调机制。建议由民政部社团管理中心或行业内公认的若干机构牵头,组成一个专门委员会,制定行业诚信公约;定期对各机构进行评估,向社会公布机构信用评级,接受公众的监督。这个行业协调机制将使非营利机构的管理效率和信用评级在公众眼下一目了然,公众可以据此决定支持或不支持哪个机构。这一机制的建立,对于我国非营利组织行业自律的强化、竞争局面的形成和整体水平的提高将是十分有益的。 

   (本文选自作者在全国政协十届二次会议上的联合书面发言) 

 
 
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