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 01-04-2008 15:36:56 公益时报 宋 扬等 点击:

中国民间组织员工福利调查
  一名基金会员工的入职样本


  ■ 公益时报记者 宋 扬

  “我曾经有一年的时间,每天只领40元的补贴。”已经和某国家级基金会正式签约10个月的马文,被问起在基金会工作的最初日子,没有说的更多。

  到NGO去成为一种就业潮流

  初识基金会

  按照收入的不同,马文在该基金会工作近两年半的时间可以划分为三个阶段:7个月每天领取20元补贴的阶段,一年每天领取40元补贴的阶段,今年3月开始正式员工的阶段。

  2005年7月,对于正在读大学三年级的马文来说,正是学校放暑假的日子。而马文没有和许多同学一样,选择回家过暑假,因为当时一位已经工作的师兄给马文介绍了一个活儿。马文的师兄在一家基金会工作,那个时候正在筹备一个大型的活动,由于人手不够,需要一些志愿者帮忙。

  相对大学生而言,志愿者是个吸引人的身份:即能为他人提供志愿服务和帮助,而且还能走出校园,接触到社会,马文痛快地答应了。于是,马文和被称为非政府组织的基金会有了第一次的亲密接触。

  基金会等公益组织在筹备大型活动时,都会招募一些临时性的志愿者,这类志愿者被称为“活动志愿者”。因为提供的是志愿服务,志愿者当然不会领取任何报酬,但基金会会向志愿者提供基本的补贴,作为午餐和交通费用的补助。当时,马文每天可以领取20元的补贴。

  志愿者的身份和工作,让马文感觉到新鲜。那个大型活动结束后,马文并没有结束自己的志愿服务,而是作为志愿者留了下来。马文说,虽然当时继续在基金会当志愿者,不过还没有正式加入基金会的打算。

  全职志愿者的艰难生活

  2006年3月,大四即将毕业的马文,面临找工作的烦恼。而此时基金会向马文伸出了“橄榄枝”。马文开始思考是否把在基金会作为自己职业选择的方向。

  “当时想已经在基金会工作大半年了,自己的工作表现受到领导和其他同事的认可,相对于去一个完全陌生的机构,我可以更快地融入,更好地工作。”马文就决定加入该基金会。

  “所以我连招聘会都没有去过就直接工作了。”说起这点,马文十分得意。毕竟,对于大学毕业生来说,不用参加人山人海的招聘会、焦灼地等待面试机会,实乃幸事一件。

  马文不费周折地进入了基金会,但并不是说,马文就此成为基金会的正式员工了。因为根据该基金会的规定,每一个进入基金会的新人,必须在基金会做一年的志愿者,之后方有资格成为正式员工。

  于是,马文与基金会签订志愿服务协议,成为基金会的“签约志愿者”。虽然在基金会内全职工作,但因为是志愿者身份,基金会不提供保险和住房公积金等保障待遇。

  按照基金会当时的规定,在一年的志愿服务期间,马文每天可以领取40元的补贴,即每个月1200元左右,这1200元成为当时马文的全部收入。

  那个时候,马文还在学校读书,住宿和吃饭费用相对便宜,收入低的困窘并未立刻凸显。直到去年6月底后,从学校正式毕业的马文必须搬离校园。因为家在外地,马文必须租住房子以解决住宿问题。

  收入仅有1200元,要支付住宿、吃饭、生活日用品等基本生活费用。马文无奈选择距离单位地址较远的北五环外的相对便宜的房子,并且与人合住一个房间,以此降低租房费用。但更困难的时刻还在后面。

  马文是在国家助学贷款的帮助下完成大学学业的,今年1月开始,他必须开始按月偿还贷款,每个月的偿还额度是700元。而当时,加上各种补助,马文的月收入是1500元,扣去700元,每个月仅剩800元。生活艰难可想而知。

  “刚开始做志愿者时,吃住在学校,基金会给的补贴,除去坐公交车的钱,我都攒了下来。”马文说靠最初做志愿者时积攒的钱,艰难维持那段生活。

  好在今年3月,马文结束一年的签约志愿者生活,正式成为基金会的员工。对于现在的薪酬,马文没有向记者透露,他只是形容“比国家公务员的待遇标准稍差一些”,同时,基金会向正式员工提供四险一金等基本保障。

  基金会是一个很好的跳板

  必须提供一年志愿服务才能成为正式员工,而一年的志愿服务时间内,没有基本保险,没有住房公积金,即使日后成为正式员工,这一年的工作也不纳入档案内。这并不是每个人都能接受的。

  但据马文表示,每个进入该基金会的员工,无一例外地经过这个阶段。也许最好的解释就是:最近两年,加入该基金会的员工都是与他一样的应届毕业生。

  谈起基金会“必须提供一年志愿服务才能成为正式员工”的规定,马文并未表示不满,甚至十分理解。

  在他看来,一个国字头的基金会,一份还算可以的薪水,对于众多面临找工作困境的大学生来说,必然是趋之若鹜的。

  “公益组织在中国还是方兴未艾的行业,很多人并不真正了解公益组织,不知道在公益组织工作意味着什么,往往进入之后才发现不适合自己,几个月便离开了,这样必然不利于组织的良好发展。”马文认为,基金会的规定刚好可以解决这个问题:通过一年的工作和沉淀,适合的人留下成为正式员工,不适合的随时可以离开,也不影响组织发展。

  如果说作为没毕业的学生,马文最初在基金会工作,每天只领取20元的补贴,是可以理解的。但毕业之后,一年的时间内,依旧只能领取每月1200元左右的补贴,马文为何选择在基金会工作?

  “因为是在公益组织里,通过自己的工作,可以让很多人受益,感觉实现了自己的价值。”马文说,价值观是他选择这份工作的一个原因。

  “但也不能说自己完全是为了公益。作为一个国家级的基金会,现在的工作是一个很好的平台,很高的起点,在这里可以极大地增长见识,各方面能力得到良好的锻炼,今后无论去那里,都足以应付。”谈到把进入基金会作为自己迈入社会的第一步,马文毫不避讳地表示,现在的工作对于自己寻找下一份工作是一个很好的跳板。

  因为在基金会可以接触公益组织、企业等各种不同的机构,马文表示,下一份工作不会局限于公益组织,有可能去企业工作。

  “我还会继续在这儿工作两三年,积攒足够的力量后再离开。”马文说。
  (马文系化名)


  中国人事科学研究院专家袁娟:
  社保成本不该由公益组织承担


  ■ 公益时报记者 宋宗合

  “公益组织从业人员的社会保险成本不应该由公益组织自己来承担。”中国人事科学研究院绩效评估研究室副主任袁娟在接受《公益时报》采访时说。

  而北京师范大学副教授刘培锋则认为,如果一个人与一个机构,形成事实劳动关系,那么该机构就应该为这个人缴纳相应的保险。尽管坚持“即使是志愿者,如果是专职工作,志愿者所服务的机构也应为其缴纳保险”观点的人不在少数,袁娟的表述似乎更贴合公益机构的原初使命。

  “由于大部分民间组织属于非政府及非营利部门,带有一定的志愿者组织的色彩,其宗旨的公益性也决定了民间组织尤其是基金会不能聘用大量长期性工作人员,所以,从社会吸收志愿人员充实基金会职员队伍的做法,既可以解决基金会的人手不足问题,也是基金会宣传公益文化,推动公益事业建设的有益形式。”袁娟表示。

  事实上,按照国际规则,国际上的NGO工作人员一般都是由志愿者发展而来的,慢慢过渡到全职人员,其次是这些从业人员的志愿特点比较明显,其本身参与NGO工作就不存在后顾之忧,也就是说,并不把NGO从业当成“饭碗”来看待。

  国内的民间组织发展却与国际NGO有太多不同,社会各层面都像发现新大陆一样称到民间组织就业为“非主流就业”,从业者也把这种就业当成谋求自身利益和发展的途径,这就有悖于公益组织的志愿特性。

  袁娟说,目前,我国在民间组织的志愿属性还没有相应的制度规定,不过在今后的立法和政策制定过程中,弘扬志愿奉献精神,并用制度化的形式为基金会等公益组织提供人力资源的保障,应当是一个重要的课题。

  作为一种方向和愿景,国际化运作的确值得期待。不过按照目前中国民间组织发展的趋势,如果想寻求改变资金“贫血”的面貌,大量人力资源的涌入不可避免,在人才队伍自身发展并没有解除后顾之忧的情况下,仰赖民间组织保障基本的生存条件和社会福利的这种现状就必然存在。

  从筹资现状来说,上海交通大学国际与公共事务学院学者杨红良认为,我国的基金会在履行公益使命时往往不能适应社会化、制度化、国际化的要求,许多基金会面向社会独立筹资的能力有限,于是只能借助政府或上级部门的行政性指令募集到少量资金,在设计公益事业项目、开展公益资助方面,许多基金会的活动也只能停留在一般慈善性的水准上,而很少能在吃透社会问题根源的基础上,展开“科学的公益事业”。

  而“科学的公益事业”这个概念是由社科院美国研究所前所长资中筠提出。其著作《散财之道》一书中,她将美国的慈善家认识到贫困等问题的根源后开展的旨在从根本上解决这些问题的“授人以渔”式的慈善行为称为“科学的公益事业”。

  如此,民间组织的筹款处于一种靠人力资源竞争的层面,还没有形成一种制度化的稳定的资金流渠道。这就加剧了《基金会管理条例》规定的办公支出比例与筹资需要之间的矛盾,人力福利难满足的情况比比皆是,其结果是人才难留,发展困境依然。

  其次是有限的人力资金也存在适用不规范问题。由于缺乏民间组织专职工作人员的劳动人事问题的具体解决办法,沿用“参照事业单位办理”成为一贯做法,而这样的做法显然不符合民间组织不断发展的趋势。

  按照国家五部委1991年的《关于全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》的规定,只有在民间组织工作的专职工作人员才可以领取工资和保险福利待遇,兼职领导人和兼职工作人员,不得在基金会领取工资和享受保险福利待遇。《基金会管理条例》第23条也规定,监事和未在基金会担任专职工作的理事不得从基金会获取报酬。

  这些规定对于降低基金会的管理成本,防止其行政化及官僚化是有积极意义的。但是,由于实际工作的需要,基金会的领导人员,特别是正副理事长和理事等不少是兼职担任的,而基金会出于筹集资金、扩大社会影响等考虑,也需要这样的兼职人员。他们为基金会的发展做出的贡献,从某种程度上讲往往超出一般工作人员。

  为行使好职责,基金会的监事也必然要花费很多的精力和经济支出。尽管大部分民间组织采用适当发放劳务费的方式解决这一问题,依然不是一个很好的解决办法。这些人员领用劳务费,则使有限的人力资金更加捉襟见肘,如果不领用,即使具有较高的思想觉悟,也不能保证这个群体能充分发挥积极性。因此这部分人的劳动报酬问题还需要相应的制度解决。

  再者民间组织在社会发展中发挥的作用有目共睹,已经成为解决社会问题过程中政府的有益补充,因此政府扶持必不可少。

  袁娟表示,民间组织从业人员的社会保障问题有赖于全民保障制度的建立,社会保障的全覆盖不应该遗漏民间组织工作领域。政府已经看到了公益性民间组织的特殊性,比如民政部已经设立了促进民间组织发展的专项基金,部分地方政府更是走在培育民间组织发展的前沿,主动用政府财政补贴民间组织在现有人力资金有限的情况下全力保障从业人员利益。

  “这是一个好的方向。”袁娟说,“民间组织从业人员的社保问题也应该纳入政府采购服务的资金中,毕竟,尽可能减少民间组织善款的内耗,充分发挥公益性特点,才是民间组织走向壮大的出路。”


  基金会探索规范的人力资源办法

  425万专职人员缺乏专门保障


  ■ 公益时报记者 宋 扬 宋宗合

  “太不规范了!”谈到中国民间组织工作人员管理和使用现状,北京大学非营利组织法研究中心执行主任陈金罗对《公益时报》记者说。

  他曾是民政部社团管理司(国家民间组织管理局的前身)原副司长,退休后长期从事民间组织领域的相关研究,深谙民间组织领域工作人员管理和使用的不规范现状。而他所说的民间组织,还只是官方意义上的社会团体、民办非企业单位和基金会,并不包含从业人员状况更加复杂的“草根”组织。

  民间组织社保“难保”

  去年12月,民政部副部长窦玉沛在接受媒体采访时表示,当时我国正式注册的民间组织接近32万家,从业人员300万。而今年10月31日,国家民间组织管理局办公室主任刘振国在出席一次会议时表示,据不完全统计,我国民间非营利组织有专职人员425万。

  从300万到425万,中国的民间组织在向前发展的同时,正吸引越来越多的人才加入其中。而在民间组织人力资源管理问题上,却存在法律依据不足、管理混乱的现状。

  上世纪八十年代,我国基金会工作人员使用的都是国家行政或事业编制。1991年,中组部、民政部等五部委联合发布有关社会团体编制问题的规定以后,基金会才开始逐步使用社会团体编制。

  1991 年6月20日,由中央组织部、民政部、人事部、财政部、劳动部联合发布的《关于全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》规定,全国性的社团自此逐步转为使用社团编制。1992年7月27日,为落实这一规定精神,民政部发布了《关于申请社会团体编制有关事项的通知》,规定全国性的社会团体具备一定的条件,均可以申请社团编制。

  但事实上,使用公务员编制的,一般是那些官方色彩很浓、与政府关系非常密切的基金会,如中国宋庆龄基金会,尽管也在逐步推行合同聘任制,但其公务员编制仍然特殊于其他基金会。使用事业编制的基金会,也不一定可从上级有关部门获得“人头经费”,有的基金会尽管使用事业编制,但其专职工作人员的工资和福利也全部由基金会自行承担,如中国法律援助基金会有21名专职工作人员,虽然工作人员的编制问题即将申请下来,但管理上依然采用劳动合同制,所有员工福利均由基金会自己承担。

  关于国家层面对于民间组织从业人员的社会保障政策也并不明确。2005年12月29日,劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部联合下发《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》,首次对民间组织从业人员的工伤保障问题指明出路,要求参照《工伤保险条例》执行。而养老保险等由于缺乏统一政策,各地政府纷纷在属地出台了关于民间组织参加社会保险的相关办法,规定自收自支类的民间组织纳入社会保险网络。

  北京:平均每个民间组织只有一个编制

  北京市社会团体管理办公室社团编制处隶属于北京市民政局,职责是负责全市社会团体编制的核定和管理工作。简单说,该部门向民间组织工作人员提供编制,接收他们的档案,并督促民间组织为有编制的工作人员缴纳社会保险等。

  根据北京市社团编制处处长殷邯雪向《公益时报》提供的数据,1996年至今,北京市社团编制处累计向北京市社会团体提供了1800多人的编制,累计向基金会提供近120人的编制。与此对应的是,现在北京市社会团体的数量是近2900家,而现有基金会数量是70多家。

  计算这些数据,可以得出平均每个社团仅有0.62个编制,平均每个基金会1.71个编制。每个社团编制内工作人员不足1人,每家基金会不足2人。这样的计算结果,明显与民间组织实际工作人员数量不符。

  “最近几年新成立的基金会,逐渐认识到大量雇用离、退休人员不利于组织的运作、发展,因此,招收新人员比例在逐渐上升,申请编制的趋势也在上升。”殷邯雪告诉《公益时报》。

  那么,申请编制少的主要原因是社团编制处审批编制较为严格还是民间组织自身不申请编制呢?

  根据相关的规定,社团编制处按民间组织资产运营情况、项目开展情况等批复编制,殷邯雪表示,大多数情况下,民间组织申请的编制都会获得批准。

  那么民间组织自身不申请编制就成为上述问题的主要原因了。究其根源,相关的法律并没有强制规定民间组织必须向社团编制处申请编制,即机构可以自己决定是否申请。

  殷邯雪表示,民间组织不为员工申请编制的主要原因是出于成本的考虑:给员工申请编制,就得为他缴纳社会保险和住房公积金,这样机构的支出就高了。

  给正式编制就要付出相应成本,而与此对应的是,民间组织又是大量需要工作人员的。正如殷邯雪所说,非营利组织的生命力就是做活动和项目,项目活动做得好,社会效益好,才能吸引更多的捐赠。

  在现在劳动力相对过剩的情况下,许多人为了找到一份工作,无奈之下放弃应有的权利。因此,就出现这样一个群体,他们为民间组织工作,却没有正式的编制、没有社会保险和公积金,甚至一部分人没有劳动合同。

  矛盾的民间组织人力资源现状

  殷邯雪和陈金罗都认为,民间组织工作人员管理不规范的现状,与民间组织自身发展程度紧密相连,特别是该机构的经济状况。

  “当然也不排除一些组织,自身有能力承担相关费用,但就是不给工作人员应有的待遇。”殷邯雪说。

  对于社会团体专职工作人员的管理,2000年12月20日民政部、人事部曾下发的《关于全国性社会团体专职工作人员管理问题的通知》规定,“全国性社会团体专职工作人员,其档案管理、档案工资、社会保险、职称评定、住房公积金等人事管理工作,参照国家对事业单位的有关规定执行。”

  而社会现实是,民间组织随机构改革或本身自诞生起就成为自收自支机构,为筹款或拓展项目需要,社团编制已经很难满足民间组织的需要。

  举基金会为例,《基金会管理条例》第二十九条规定,基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%。这就与基金会需要靠人力筹款的现状形成矛盾,有限的资金根本难以满足大量工作人员的使用,致使基金会无力按照相关劳动法规承担工作人员的相关福利。

  为规避法律风险,民间组织只能靠大量征用志愿者来实现项目顺利开展,对于已经多年服务的工作人员,也不得不用“固定志愿者”来逃脱社会保险责任。这就形成了大量的“非正式工作人员”队伍,他们的劳动权益得不到应有保障。

  例如某一个助学项目办公室,有工作人员13个。这13人中,正式签订劳动合同的员工只有5人,也就是说,一半以上的工作人员都是非正式员工。而这个现象也正代表中国大部分基金会人员构成的状况:工作人员由正式员工、临时志愿者和固定志愿者组成。

  临时志愿者是基金会因为举办一项活动而临时招募的志愿者,工作时间视活动筹备时间长短而定,可能是七八天,也可能是一两个月,基金会可能向这样的志愿者提供交通和午餐补贴。

  固定的志愿者是长期(至少一年)且专职在基金会工作的人,因为未与基金会签订劳动合同,被基金会视为固定的志愿者。固定志愿者从组成上可以分为两类,一类是离退休人员,一类是年轻人,以大学毕业生居多。

  尽管一些基金会希望,这类志愿者不要把志愿工作作为谋生的手段,但客观上,一些人把为基金会工作作为谋生的手段,为基金会工作获得的补贴是他们惟一经济来源。他们也并不认为自己是志愿者,而是基金会的员工,虽然他们没有基本的社会保险、住房公积金,甚至没有与基金会签订劳动合同或是其它任何协议。

  专职人员保险政策有望出台

  “可以说,国内许多民间组织工作人员是处于社会阶层的最底层,在本身就缺钱的民间组织里面工作,而且是从事非营利的工作,肯定很难享受到各种社会福利和劳动保障。另外,政策相关规定要求太高,支付各类保险及福利很大程度上增加NGO的运作成本。”中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团告诉《公益时报》。

  民间组织的劳动关系现状就像赢利能力不强的小企业不愿意给农民工缴纳各种保险、严格执行《劳动合同法》一样。杨团如此形容。

  不过,保障民间组织从业人员享受社会福利终究是推动民间组织向前发展的重要一步。国家民间组织管理局局长孙伟林在讲述下一步民间组织如何发展时表示,民政部门将协调有关部门,花大力气出台扶持培育民间组织的配套政策,给予民间组织更大的发展空间。要在完善民间组织专职工作人员工资、保险、福利等政策,解决民间组织工作人员的后顾之忧方面有新突破。协调劳动保障部门,争取尽早出台民间组织专职人员保险政策。

  1月1日实施的《劳动合同法》也首次将民办非企业单位纳入到劳动法规的适用范围,这些信息都令民间组织从业人员振奋。

  北京大学社会学系教授、博士生导师夏学銮对《公益时报》记者说,“由于国内民间组织尚处于发展的起始阶段,从业人员的劳动福利状况存在问题在一段时间是不可避免的,但我们要用发展的眼光来看此事的话,就是推动法制建设,通过法律来保障和维护民间组织工作人员的劳动权利。”

  杨团则给出了另外一条解决途径,民间组织要突破无钱保障员工福利的瓶颈,除非向“社会企业”转变,当然这也有待于国内法律对“社会企业”明确界定,这有利于民间组织获得崭新的发展模式。
  (本报记者李小健亦有贡献)
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